应急救援员（初级）教材考点(1)_在线真题试卷与模拟练习_应急救援员（初级）教材考点(1)_考试宝

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应急管理从英文“Emergency Management”翻译而来。“应急管理”一词主要在英语国家使用，欧洲国家主要使用“危机管理”，印度、巴基斯坦等南亚国家和联合国组织主要使用“灾害管理”。根据应急管理的字面意思理解其管理领域或研究范围，容易产生一些误解，如把应急管理与应急救援或灾害应对等同起来。通过以后的学习我们会知道，应急管理是包含减灾、准备、响应和恢复等阶段的管理过程。此外，仅强调应急会把应急管理视为突发事件发生以后的被动应对。实际上，人们越来越强调事前的风险管理和准备等工作。最后，应急管理似乎也隐含着突发事件发生时人们有能力控制不利情况发生而实现有效管理的意思，而实际情况远非如此。尽管应急管理这一术语没有准确描述其研究领域或研究范围，但该术语仍得到了广泛的应用和认可，这是因为人们没有找到其他更加合适的术语，而且其他术语也不容易被接受。【缺少答案，请补充】

什么是应急管理呢？目前关于应急管理的概念繁多，不同的学者和组织从不同的角度给出了很多的定义。

为了促进应急管理等相关术语的规范化使用，联合国国际减灾战略根据国际上不同研究领域的广泛认识，给出一些术语的精确定义，得到学术界的广泛认可。该机构给出的应急管理的定义为：针对突发事件的各个方面，对资源和职责的组织和管理，特别是备灾、响应及早期恢复阶段。2017年，该机构对一些术语做出修订，但没有定义应急管理而是定义了灾害管理，认为灾害管理和应急管理有时可以互换。其定义为准备、响应和恢复等措施的组织、规划和应用。美国联邦应急管理局定义应急管理为：有组织地分析、规划、决策和分配可利用的资源，实现减灾（减少或防止影响）、准备、响应和恢复等功能。美国消防协会把应急管理（灾害管理）定义为：对威胁生命、财产、运营或环境的事件的预防、减灾、准备、响应和恢复的连续过程。我国学者陈安给出的定义是：为了降低事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件的发生和发展过程以及所产生负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，运用现代技术手段和现代管理方法，对突发事件进行有效监测、应对、控制和处理。

2009年，国际标准化组织发布《风险管理原则与实施指南》（ISO 31000—2009），该标准将风险管理的目标确定为价值的创造和保护；在2018版中更是把它确定为风险管理的核心原则，强调风险管理要聚焦组织的价值创造活动，支持或协助组织更好地进行价值创造和保护。因此，风险管理或应急管理是一项不仅能够保护价值，而且是与组织的其他活动一起共同创造价值的活动。

综上所述，我们把应急管理定义为：为了实现组织的目标，降低事件对生命、财产和环境的危害而采取的减灾、准备、响应和恢复的连续过程。

只要有人类社会存在，就会有因为自然及社会原因而引起的突发事件，因而也会有相应的应急管理活动。应急管理经历了从无到有、从单纯的应对到全过程管理等发展历程。西方国家的应急管理起步于20世纪，现在已经形成了较为完整的应急管理体系。【缺少答案，请补充】

一、应急管理的发展历程现代应急管理起源于西方。从西方主要国家的历史来看，应急管理多起源于民防，其主要作用在于躲避战时敌国的军事打击。冷战结束后，世界上遏制战争的和平因素迅速增长。同时，自然灾害、恐怖袭击等非传统安全因素对一国公众的生命、健康和财产安全所构成的威胁却在逐渐增大，于是民防开始向应对突发事件倾斜，并逐步走向综合应急管理。【缺少答案，请补充】

1. 以民防为主阶段第一次世界大战开始到第二次世界大战结束，这一阶段可以称作是民防的形成阶段。第一次世界大战揭开了城市空袭的序幕，民防应运而生。1914年，伦敦市民率先建立了民防组织，担负发出空袭警报、组织居民疏散、救助伤员、消除空袭后果等工作。民防从此登上了人类历史的舞台。1917年8月，伦敦成立了防空指挥部，对防空作战和包括发出空袭警报、进行灯火管制、救援、构筑防空洞、疏散城市居民、消除空袭后果等民防行动，实施统一指挥，并将民防行动的范围扩大到保护重要的工业和城市设施。许多其他欧洲国家纷纷仿效英国，成立了专门负责防空袭指挥的民防部门，把民众组织起来防备敌人的空袭，消除空袭后果。有些国家还制定了专门的民防法规，对民防行动在法律上予以确定，使民防成为战争期间国民生产和生活的基本保障。到第二次世界大战时，空袭已从第一次世界大战时的一种辅助性作战手段上升为一种重要的战略性手段。轰炸的目标多为政治经济中心、重要工业基地和交通枢纽。战略轰炸对包括民防在内的防空行动提出了更高的要求。各国把民防纳入国家整体战略体系之中，成为国家战略防御的重要组成部分。这标志着民防体制的正式形成。【缺少答案，请补充】

2. 民防与应急管理整合阶段第二次世界大战后到20世纪80年代初，可称之为民防与应急管理整合阶段。这一阶段民防主要以防核武器攻击为主，并开始将平时的防灾救灾纳入其职能范围。第二次世界大战后，随着核技术和远程运载技术的发展，核武器及其运载工具——导弹，迅速成为现代战争的标志性武器。美、苏两国激烈的核军备竞赛，严重地威胁着美、苏两国及其各自的盟国，也极大地刺激了各国民防的发展。各国更加重视民防，对民防的投入不断增加，民防在国家体制中的地位不断提高，民防的战略和战术都发生了根本性转变。各国普遍重视核战争条件下民防措施的有效性，提高了防护工程的抗冲击能力，增加了对多种核效应的防护性能。在整体措施上形成了疏散和掩蔽相结合的对策。发达国家还加强了预警系统，以保证有充足的时间实施疏散。20世纪70年代后期，随着国防形势相对稳定，自然灾害和事故灾难对人类社会的威胁逐渐受到各国政府的重视，许多国家开始赋予民防平时防灾救灾的新职能，强调民防应当走整体平战结合的建设之路，即按照战时防空袭、平时防御各种自然灾害和事故灾难的要求，推进民防的平战一体化建设。从此，民防开始进入发挥综合效益的历史时期。世界大多数国家对民防机构进行了改革，以适应承担防空与防灾“双重”职能的需要，民防不断向应急管理领域拓展。【缺少答案，请补充】

该阶段的应急管理主要以单灾种应对为特征。如20世纪70年代，美国的应急管理职能呈现碎片化现象，应急管理工作被分散于5个联邦部门之中，在国家层面上，没有应对各种突发事件的全国性组织。

联邦应急管理局的成立体现了综合应急管理的全新理念。截至20世纪，美国的应急管理模式被公认为是最为有效的应急管理，被其他国家所效仿。如澳大利亚于1993年成立隶属于国防部的应急管理部门；俄罗斯于1994年建立紧急情况部；新西兰于1999年建立民防与应急管理部门，并于2019年成立国家应急管理局取代民防与应急管理部门；加拿大于2003年组建了联邦公共安全部。我国于2018年组建了应急管理部。【缺少答案，请补充】

在这一阶段，世界各国根据安全环境的变化不断调整应急管理理念，完善应急管理体系。2001年“9·11”事件之后，美国把反恐与应急管理整合到国土安全部内，但出现了“重反恐，轻救灾”的问题。2005年，美国南部遭受“卡特里娜”飓风袭击，政府（特别是国土安全部）应对不力，造成1000多人死亡。“卡特里娜”飓风灾害发生之后，美国政府和公众对应急管理进行了深刻的反思，推动FEMA开始向国家安全总体框架下的相对独立运行模式转变，实现救灾与反恐的并重。俄罗斯、英国等国家也不断调整应急管理机构，在以后的章节中我们会加以说明。【缺少答案，请补充】

二、应急管理发展的基本规律从世界各国应急管理发展历程来看，其体系的建立和完善是一个不断发展变化的过程，呈现如下基本规律。

1. 各国根据安全环境的变化，不断调整应急管理理念和应急管理体系纵观世界各国应急管理体制的改革与发展历程，其体现的正是安全环境、应急管理理念和应急管理体制三者之间的相互影响和相互作用。安全环境是指不同历史时期国家面临的主要安全威胁；应急管理理念是指国家应对安全威胁时的指导思想；应急管理体制是指一个国家应急管理机构设置、应急管理职权划分及为保证应急管理顺利进行而建立的各种规范或规章制度的总称。首先，在应急管理体制的改革和发展过程中，安全环境的变化是推动应急管理理念和体制改革的逻辑动因。如在战争状态下，各国都会特别重视民防，而在和平年代，工作的重心会倾向于防灾减灾。其次，在应急管理体制的改革和发展中，安全环境的变化和现存应急管理机制缺陷之间的矛盾，也推动了应急管理理念的调整。再次，在应急管理体制的改革和发展中，安全环境的变化和应急管理理念的调整，也促进了应急管理立法。最后，在应急管理体制的改革和发展过程中，安全环境、应急管理理念、法律制度的发展，最终推动了应急管理组织机构的逐步完善。【缺少答案，请补充】

总之，在应对纷繁复杂的安全环境变化的过程中，世界各国通过应急管理理念的不断调整，逐步完善其法律体系和组织机构，从而使应急管理体系日趋走向成熟。【缺少答案，请补充】

2. 从单灾种、部门管理模式向多灾种综合管理模式转变世界各国根据各自基本国情、政情和社情，建立各具特色的应急管理体制，应急管理机构由分到合、由弱到强、由虚到实的趋势日益明显。在管理对象上，世界各国的应急管理体系都逐渐经历了一个从单灾种、部门管理模式向多灾种综合管理模式转变的过程。如美国的应急管理最早是从应对火灾开始的，欧洲国家多是从民防开始的，日本则主要是从应对地震、洪涝等自然灾害开始的。世界各国最初建立的应急管理体系具有单灾种和单部门的特征。随着各种复合型突发事件的频繁发生，应急管理由过去的以单部门管理为主不断向综合管理方向转变。【缺少答案，请补充】

在灾害经济背景下，一般认为，脆弱性是指个人、团体、财产、生态环境等易于受到某种特定致灾因子影响的性质。脆弱性关注的是研究对象内在的风险因素，强调灾害中的人类因素，反映个人和由物质、经济、社会和环境等构成的集合体易于受到影响或破坏的状态，表明其易于受致灾因子影响的特征。联合国减灾办公室的定义为：“由物质、社会、经济和环境等因素或过程所决定的，提高个人、社区、资产或系统对于致灾因子敏感性的状态。”红十字会与红新月会国际联合会的定义是：“个人或团体预测、处置、抵御和从自然或人为灾害影响中恢复过来能力的性质。”我们认为以上定义比较准确地概括了脆弱性的基本内涵。脆弱性与致灾因子互为条件关系。一方面，没有致灾因子，也就谈不上脆弱性。远离大洋的内陆地区，不可能受到台风的影响，也就谈不上这一地区关于台风的脆弱性。另一方面，如果某一系统对某种极端的自然现象来说是不脆弱的，那么这种自然现象也就不能称其为致灾因子。脆弱性是针对某种特定的致灾因子而言的，致灾因子不同，即使是同一研究对象其脆弱性也会不同。如达不到建筑规范要求的房屋，对地震致灾因子来说，它具有较高的脆弱性，而干旱往往不会对这样的房屋造成威胁。一个地区也是一样，如果该地区地势比较低洼、排水不畅，可能对洪水具有较高的脆弱性，但对大风却具有较好的抵御能力，脆弱性较低。随着全球对灾害的关注日益加强，韧性作为实施可持续发展的重要途径之一，得到生态、环境灾害和气候变化等诸多学科的共同关注和高度重视。2005年，第二届世界减灾大会通过的《2005—2015兵库行动框架：建立国家和社区的抗灾能力》中采用了韧性这一术语。2015年，第三届世界减灾大会通过《2015—2030年仙台减轻灾害风险框架》，决定在减灾方面设立七大目标和四大行动优先事项，优先事项之一为“投资于减轻灾害风险，以增强韧性”，至此，韧性作为衡量灾害系统的一个属性被引入灾害学和应急管理领域。韧性来源于英文Resilience一词，其词根是拉丁文Resilio，即弹回的意思。在力学中，韧性是指材料在没有断裂或损伤的情况下，储存应变能发生弹性变形并在载荷去除后恢复到初始状态的能力。20世纪70年代以后，这一概念越来越具有比喻意义。如美国生态学家霍林将韧性引入生态系统稳健性的研究中，并将其定义为系统吸收干扰并继续维持其功能、结构、反馈等不发生质变的能力。国际上，一些从事生态学和生态经济学研究的科学家成立一个“韧性联盟”，认为韧性的含义有3个：系统可以吸收扰动的水平；系统自组织的能力；系统建设、增强学习能力与适应能力的程度。目前，韧性这一概念已被广泛应用于涉及人类和自然相互作用的多学科工作中，如工程技术、组织行为、安全建设规划、灾害管理和环境演变响应等。在应急管理领域中，韧性是指暴露于致灾因子下的系统、社区或社会及时有效地抵御、吸纳和承受灾害的影响，并从中恢复的能力，包括保护和修复必要的基础工程及其功能。

综合应急管理这一概念来源于美国的应急管理研究和实践。 20世纪六七十年代，美国开始开展灾害行为研究，主要代表是美国灾害研究中心。美国灾害研究中心的主要贡献在于应用不同的社会科学理论去分析灾害行为，代表人物是奎仁特里和达因斯，他们强调以系统的视角关注对事件全过程的社会管理。美国灾害研究中心的研究推动了美国州长协会应急准备项目的开展。 20世纪70年代美国的应急管理职能呈现碎片化现象，有100多个联邦机构不同程度地参与应急管理事务，众多部门职责不清、关系混乱。在国家层面上，没有应对各种突发事件的全国性组织，缺少综合性的全国应急管理政策，各州在协调多个联邦机构处置各种突发事件时非常困难，这引起了州长们的极大关切。1978年，美国州长协会发起一个应急准备项目，并于1979年发布了该项目的最终研究报告《综合应急管理：州长指南》。在这个研究报告中，首次提出了综合应急管理理论框架。报告指出，综合应急管理指的是全灾种和全过程管理。全过程管理，即将应急管理视为一个包括减灾、准备、响应和恢复四阶段的循环周期。报告也提及，综合应急管理需要利用多主体的资源来应对突发事件。其后，美国联邦应急管理局接受并推广综合应急管理的基本理念。1994年，美国国会废止《联邦民防法》，赋予联邦应急管理局协调应对各种突发事件的法定责任，从法律层面上要求联邦政府推行综合应急准备计划，放弃民防计划。 2007年，美国联邦应急管理局开展“应急管理原则”研究项目。发起该项目的原因是很多文献都提到“应急管理原则”，但这些原则是什么并不明确。该研究项目提出综合性、渐进性、风险驱动等8项应急管理原则，并指出综合应急管理包括全灾种（All Hazards）①、全过程（All Phases）、全部影响（All Impacts）和全主体（All Stakeholders）四个方面的内容，使得综合应急管理的内涵更加全面。综合应急管理基本内涵综合应急管理是管理应急计划与活动的整合性方法，既是一种理论，也是一种理念。笔者认为，综合应急管理可以从全灾种（All Hazards）、全过程（All Phases）、全主体（All Stakeholders）、全部影响（All Impacts）和全部资源（All Resources）五个方面加以理解。其中，全灾种、全过程和全主体是综合应急管理的核心理念。